Die Geschichte der ESTV
Über 100 Jahre Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV)
Von den Anfängen bis zur Gegenwart
Die Geschichte der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) ist eng mit den wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen der Schweiz verknüpft und reicht bis in die Zeit des Ersten Weltkriegs zurück. Ihre Gründung im Jahr 1915 fiel in eine Phase grosser Unsicherheiten und Veränderungen, als die finanziellen Bedürfnisse des Landes neue Wege in der Steuerpolitik erforderten. Mit der Abstimmung vom 6. Juni 1915 stimmte das Schweizer Volk der Einführung einer Kriegssteuer zu. Diese sollte den finanziellen Herausforderungen des Krieges begegnen. Daraufhin wurde am 30. Juli 1915 die «Eidgenössische Kriegssteuerverwaltung» ins Leben gerufen. Diese provisorische Sektion bestand zunächst nur aus einem Chef und zwei befristet angestellten Aushilfsbeamten und war für die Organisation und Erhebung dieser ausserordentlichen Steuer zuständig.
Schon bald wuchsen die Aufgaben der neuen Behörde. Während des Ersten Weltkrieges übernahm die ESTV die Aufsicht über den Militärpflichtersatz, die Erhebung der Kriegsgewinnsteuer und der eidgenössischen Stempelabgabe. Sie war auch für die Begutachtung aller steuerlichen Fragen auf Bundesebene sowie die Vorbereitung und Umsetzung von Steuermassnahmen zuständig. Die Belegschaft wuchs schnell: Bereits Anfang der 1920er-Jahre arbeiteten über 200 Personen in der Steuerverwaltung. Nach dem Ende des Krieges und der Abschaffung der Kriegsgewinnsteuer reduzierte sich der Personalbestand zwar wieder, doch die Einführung neuer Steuern im Zweiten Weltkrieg liess die Behörde erneut stark wachsen.
Vom Provisorium zur festen Institution
Die Umbenennung in «Eidgenössische Steuerverwaltung» im Jahr 1918 unterstrich den Wandel von einer temporären Einrichtung hin zu einer dauerhaften Institution, die auch für zukünftige Herausforderungen im Bereich der Steuern gerüstet war. Die erste Steuererklärung für das Jahr 1915 war mit einem zweiseitigen Formular noch recht übersichtlich. Doch die zunehmende Komplexität der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse spiegelte sich bald auch in der Arbeit der ESTV wider. Mit dem Bundesgesetz über die Stempelabgabe von 1917 begann der Bund, erstmals systematisch Abgaben auf Aktien, Obligationen und ausländische Wertpapiere zu erheben. Die Jahre des Ersten Weltkriegs legten somit die Grundlagen für die moderne Steuerpolitik der Schweiz.
Der Zweite Weltkrieg stellte die ESTV erneut vor immense Herausforderungen. Die Einführung der Wehrsteuer (1940) und der Warenumsatzsteuer (1941) sorgte für einen sprunghaften Anstieg der Einnahmen, aber auch die Anforderungen an die Verwaltung nahmen zu. Die neuen Steuern bildeten die Basis der Bundesfinanzierung in der Nachkriegszeit und wurden mit der Einführung der Mehrwertsteuer 1995 entscheidend weiterentwickelt. Auch die Verrechnungssteuer, die 1943 zur Verhinderung von Steuerflucht eingeführt wurde, erwies sich als wichtiger Pfeiler des Steuersystems.
Wandel und Fortschritt: Die ESTV passt sich neuen Anforderungen an
Die steigende Bedeutung der Schweiz als internationaler Finanzplatz und die zunehmende Globalisierung der Wirtschaft führten zu neuen Aufgaben und einer stärkeren Spezialisierung innerhalb der ESTV. Bereits in den 1960er-Jahren war die ESTV eines der grössten zivilen Bundesämter und ihre Organisation umfasste neben der Direktion mehrere Unterabteilungen und Sektionen. Darunter waren Bereiche wie internationales Steuerrecht und Doppelbesteuerung zu finden. Mit der Reform des Verwaltungsorganisationsgesetzes (1978) und der Einführung der Hauptabteilungen im Jahr 1973 erhielt die Behörde eine Struktur, die bis heute weitgehend beibehalten wurde.
Die Digitalisierung und die wachsenden Anforderungen an die internationale Zusammenarbeit prägten die Arbeit der ESTV ab den 2000er-Jahren massgeblich. Ab den 2010er-Jahren setzte die ESTV verstärkt auf digitale Prozesse, wie die elektronische Steuererklärung, und bemühte sich um eine bessere internationale Steuertransparenz. Die Reform der Unternehmensbesteuerung (2014) und die kontinuierliche Modernisierung der Verwaltungsstrukturen sind nur einige Beispiele dafür, wie sich die ESTV den Herausforderungen eines sich wandelnden globalen Steuerumfelds angepasst hat.
100 Jahre ESTV
Ein besonderes Ereignis in der jüngeren Geschichte war das 100-jährige Jubiläum der ESTV im Jahr 2015. Zu diesem Anlass brachte die Schweizerische Post eine Sondermarke heraus, welche die Bedeutung und den langen Weg der Behörde würdigte. Von einer kleinen, provisorischen Abteilung mit wenigen Mitarbeitenden hat sich die ESTV zu einer modernen Organisation mit über 1000 Mitarbeitenden entwickelt, die eine zentrale Rolle für die finanzielle Stabilität der Schweiz spielt. Ihre Geschichte ist ein Abbild der steuerpolitischen Entwicklungen und zeigt, wie eng die ESTV mit der demokratischen und föderalen Struktur des Landes verbunden ist.
Auf der Webseite aus dem Jubiläumsjahr 2015 finden Sie:
- die Geschichte der Eidgenössischen Steuerverwaltung,
- einen Überblick über die Jubiläumsaktivitäten und
- die Entwicklung der Steuerbelastung.
Neues Kapitel für die Steuertransparenz in der Schweiz
Am 15. Juli 2014 verabschiedete die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) den globalen Standard für den Automatischen Informationsaustausch (AIA). Ihm haben sich inzwischen über 100 Staaten angeschlossen. Ziel ist es, die Steuertransparenz zu erhöhen und grenzüberschreitende Steuerhinterziehung zu verhindern. Die Schweiz trat AIA 2017 ebenfalls bei. Die gesetzliche Grundlage trat 2017 in Kraft, sodass ab 2017 Daten erhoben und 2018 erstmals ausgetauscht wurden.
Der AIA verpflichtet Banken, kollektive Anlageinstrumente und Versicherungsgesellschaften, Finanzinformationen von Kundinnen und Kunden mit steuerlichem Wohnsitz im Ausland zu erheben.. Diese Daten werden an die ESTV übermittelt und an die zuständigen ausländischen Steuerbehörden weitergeleitet.
Bitcoin, Ethereum & Co.
Als Kryptowährungen wie Bitcoin immer beliebter wurden, musste auch die ESTV klären, wie sie diese besteuern soll. Schon 2014 hat die Steuerverwaltung erste Regeln zur Besteuerung von Kryptowährungen veröffentlicht. Sie gelten als Teil des Vermögens, das besteuert wird. Digitale Währungen gelten steuerlich als Vermögenswerte und unterliegen der Vermögenssteuer. Erträge aus dem Handel mit Kryptowährungen werden als Einkommen besteuert, sofern sie über die private Vermögensverwaltung hinausgehen. Ausserdem können weitere Steuern anfallen.
Die Besteuerung von Kryptowährungen ist kompliziert und ändert sich ständig. Dadurch entstehen auch neue Herausforderungen, insbesondere bei der Geldwäschebekämpfung und der internationalen Steuertransparenz. Die ESTV arbeitet deshalb eng mit internationalen Organisationen wie der OECD und der Financial Action Task Force (FATF) zusammen.
Globale Steuerreformen: Die Einführung der OECD-Mindeststeuer
Die Wirtschaft wird immer internationaler. Das stellt die nationalen Steuersysteme vor neue Herausforderungen. Damit multinationale Konzerne keine Steuern vermeiden, hat die OECD eine globale Mindeststeuer beschlossen. Die Mindeststeuer liegt bei 15 % für Unternehmen mit einem Umsatz von über 750 Millionen Euro.
Die Schweiz musste dafür ihre Verfassung ändern. Die Änderung wurde im Juni 2023 von der Bevölkerung angenommen. Die Reform trat 2024 in Kraft. Die ESTV spielt eine zentrale Rolle bei der Erhebung und Kontrolle dieser Steuer. Ziel ist es, die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Schweiz zu erhalten und internationale Steuerpraktiken fairer zu gestalten.
Die Direktion
Neun Direktoren und eine Direktorin standen der ESTV in ihrer über 100-jährigen Geschichte vor. Keiner blieb der ESTV treuer als der erste Direktor – er stand 23 Jahre am Steuer. Wie ein Blick in die Ahnengalerie zeigt, befanden sich darunter Fürsprecher, Juristen, Ökonomen und Kaufleute.
Steuerarten
Im Jahr 1915 wurde mit der Kriegssteuer die erste Bundessteuer der Schweiz eingeführt. Die Entwicklung der Steuerlandschaft und damit verbunden das Entstehen der unterschiedlichen Steuerarten ist stark von wirtschaftspolitischen Ereignissen geprägt. So kam es, dass im Laufe der Zeit weitere Bundessteuern dazu kamen und andere wieder weggefallen sind. Einzelne Steuerarten, wie etwa die direkte Bundessteuer oder die Mehrwertsteuer, haben in der Vergangenheit ihren Namen geändert und eine neue Ausgestaltung erfahren. Die folgende Auswahl soll einen Einblick in die Geschichte der direkten und indirekten Bundessteuern geben, die heute noch existieren.
WUST / MWST
Die Mehrwertsteuer (MWST) ist eine der wichtigsten Einnahmequellen des Bundes. Im Jahr 2022 hat sie 24,6 Milliarden Franken eingebracht und damit einen neuen Höchststand erreicht. Die Ursprünge der Warenumsatzsteuer liegen wie auch bei der direkten Bundessteuer im Krieg. Sie wurde als eine Verbrauchssteuer konzipiert und auf dem Warenumsatz im Inland und der Wareneinfuhr erhoben. Sie war als befristete «Defizitsteuer» konzipiert und sollte mithelfen, das Gleichgewicht im ordentlichen Finanzhaushalt wiederherzustellen.
Wie alles begann: Einführung der Warenumsatzsteuer (WUST)
Grundlage zum Beschluss der Einführung einer Warenumsatzsteuer (WUST) waren der dringliche Bundesbeschluss vom 30. August 1939 über die Massnahmen zum Schutze des Landes und zur Aufrechterhaltung der Neutralität («Vollmachten-Beschluss») sowie der Bundesbeschluss vom 11. April 1940 zum Finanzhaushalt des Bundes. Die Schweiz sei einem Budgetgleichgewicht im ordentlichen Finanzhaushalt ferner denn je, schrieb der Bundesrat in seiner Botschaft an das Parlament. Nicht nur die steigenden Militärausgaben, sondern auch die Bundeshilfe für notleidende Wirtschaftszweige belasteten den Haushalt ausserordentlich. Die eigentlichen Ausführungsbestimmungen zur WUST erliess der Bundesrat am 29. Juli 1941 mit dem Bundesratsbeschluss über die Warenumsatzsteuer (Warenumsatzsteuerbeschluss/WUB). Die WUST wurde erstmals für das 4. Quartal 1941 erhoben.
Der lange Übergang zur MWST
Die WUST wurde 1959 in Art. 41ter der Bundesverfassung verankert. In der Folge unternahmen Parlament und Regierung verschiedene Versuche, die WUST mit Blick auf die wachsenden Ausgabenüberschüsse neu zu definieren. Wie schon bei ihrer Konzeption zu Kriegsbeginn war auch in der Nachkriegszeit das Ausland Vorbild. Namentlich das französische Modell einer Netto-Allphasen-Steuer mit Vorsteuerabzug wurde in den 70-er Jahren diskutiert. Auch Dienstleistungen sollten von der Steuer erfasst werden, wobei sich die Anzahl der Steuerpflichtigen vervielfacht hätte. Die Steuerausschöpfung der direkten Steuern wurde als hoch eingeschätzt, und eine Verschiebung hin zu indirekten Steuern volkswirtschaftlich als vernünftig und effizient.
Doch erteilten die Stimmberechtigten den Reformanliegen am 12. Juni 1977 eine Absage. «Offensichtlich hat das weit verbreitete Misstrauen in die Fähigkeit von Regierung und Parlament, die Ausgabenentwicklung auch in den kommenden Jahren unter Kontrolle zu halten, den Ausschlag gegeben», kommentierte die «NZZ» am Tag nach der Abstimmung das Resultat. Sechzehn Jahre später war das Klima ein anderes: Am 28. November 1993 sagten Volk und Stände «Ja» zu einer neuen Finanzordnung und befürworteten gleichzeitig die Einführung einer Mehrwertsteuer (MWST) als Ersatz für die WUST. Die MWST trat am 1. Januar 1995 in Kraft. Um die Wirtschaft zu entlasten, wurden Investitionen nicht mehr besteuert. Als Kompensation wurden neu Dienstleistungen steuerbar. Der Systemwechsel von der WUST zur MWST war massgeblich auf die Etablierung der MWST in sämtlichen Mitgliedstaaten der EU zurückzuführen.
Zu Beginn gab es zwei Steuersätze bei der Mehrwertsteuer, den Normalsatz von 6,5% und den reduzierten Satz von 2%. Auf den 1. Oktober 1996 wurde für Beherbergungsleistungen ein befristeter Sondersatz von 3 Prozent eingeführt. Auf den 1. Januar 1999 wurden die Steuersätze der Mehrwertsteuer zugunsten der AHV und IV erhöht: der Normalsatz um 1 Prozentpunkt, der reduzierte Satz um 0,3 Prozentpunkte und der Sondersatz für Beherbergungsleistungen um 0,5 Prozentpunkte. Auf den 1. Januar 2001 erfolgte eine weitere Steuersatzerhöhung. Alle Steuersätze wurden zugunsten der Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte um 0,1 Prozentpunkte angehoben. Ab dem 1. Januar 2024 gelten neue Mehrwertsteuersätze. Das Schweizer Stimmvolk hatte am 25. September 2022 zugunsten einer MWST-Erhöhung entschieden; die Massnahme soll helfen, die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) zu stabilisieren.
Die MWST im neuen Jahrtausend
Die MWST ist heute eine allgemeine Verbrauchssteuer mit drei Steuersätzen, die je nach Gut oder Dienstleistung variieren. Bis in die heutigen Tage ist die Steuer Gegenstand von kleinen und grossen Reformen geblieben. Am 1. Januar 2010 trat das neue Mehrwertsteuergesetz in Kraft, wobei weder der Einheitssatz noch die Abschaffung von Steuerausnahmen zur Vereinfachung der Steuer eine politische Mehrheit fand. Seit dem 1. Januar 2011 wird mit einem Teil ihrer Einnahmen die Invalidenrente befristet zusatzfinanziert. Weitere Anpassungen sind im Rahmen der «Teilrevision des Mehrwertsteuergesetzes» vorgesehen.
Wehrsteuer / Direkte Bundessteuer
Direkte Steuern des Bundes
Kriegssteuer, Kriegsgewinnsteuer, Krisenabgabe, Wehrsteuer, Wehropfer, direkte Bundessteuer:
Die Besteuerung von Einkommen und Gewinn durch den Bund hat eine 100 Jahre alte Geschichte. Doch erst lange nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Kompetenz des Bundes, direkte Steuern zu erheben, in der Verfassung verankert – wenn auch zeitlich befristet. Heute ist die direkte Bundessteuer nach der Mehrwertsteuer die zweitwichtigste Einnahmequelle des Bundes.
Die Einführung von direkten Steuern auf Bundesebene
Vor dem Ersten Weltkrieg erzielte der Bund seine Einnahmen fast ausschliesslich durch Zölle. Im Jahre 1915 brachen die Zolleinnahmen jedoch um rund die Hälfte ein und gleichzeitig fielen ausserordentliche Kosten durch die Mobilisation an, so dass sich der Bund gezwungen sah, zum ersten Mal eine direkte Steuer zu erheben. Er machte damit eine Ausnahme vom föderalistischen Steuerprinzip von 1848, das direkte Steuern aus Einkommen und Vermögen den Kantonen vorenthielt und dem Bund nur indirekte Steuern zuerkannte.
Die erste direkte Steuer war die Kriegssteuer, die im April 1915 durch die Bundesversammlung beschlossen wurde und zwei Monate später auch an der Urne eine Mehrheit fand. Besteuert wurde das Erwerbseinkommen, nicht aber das Einkommen aus Vermögen oder das Vermögen selbst. Im September 1916 führte der Bundesrat darüber hinaus eine Steuer auf Kriegsgewinne von Unternehmen ein. Die Kriegsgewinnsteuer wurde bis 1920 beibehalten.
Bereits 1918 gab es einen ersten von der Sozialdemokratischen Partei getragenen Versuch, die direkte Bundessteuer dauerhaft zu erheben. In der «Vorkämpferin», dem offiziellen Organ des Schweizerischen Arbeiterinnenverbandes, wurden die damals nicht stimmberechtigten Frauen ermuntert, «propagandistisch für rege Stimmbeteiligung in unserem Sinne zu werben». Zwar würden «Steuerzettel nicht mit der Begeisterung empfangen wie Liebesbriefe», doch müsse «Mutter Helvetia das viele Geld von irgendwo hernehmen». Die progressive Bundessteuer auf hohe Vermögen und Einkommen garantiere eine «Einnahmequelle aus jener Tiefe, wo sie nicht sofort versiegt».
Der Bundesrat – wie später auch die Stimmbürger – lehnte die Initiative ab und führte verfassungspolitische, finanzpolitische, sozialpolitische und volkswirtschaftliche Gründe ins Feld. Der Bund dürfe sich direkter Steuern nur bedienen, «wenn er zur Wiederherstellung seiner Finanzen über keine anderen der Zweckmässigkeit und Billigkeit besseren Finanzmittel verfügt», argumentierte der Bundesrat. Von diesem Geist war die direkte Bundessteuer lange getragen. Darauf nahm auch die Zürcher FDP-Ständerätin Vreni Spoerry-Toneatti noch 65 Jahre später Bezug, als sie die Steuer 1983 rückblickend in der Zeitschrift «Schweizer Monatshefte» als «problembeladenes Dauerprovisorium» betitelte.
Das Beispiel von 1918 zeigt noch etwas Weiteres: Die Geschichte der Steuern ist nicht nur eine Geschichte neuer Steuern, sondern auch eine Geschichte ihrer Ablehnung. Im Ringen um die Ausgestaltung der Steuern sind immer auch gesellschaftspolitische Fragen präsent. Demokratische Mitbestimmungsrechte finden dabei ihren Ausdruck.
Verstetigung der direkten Bundesteuer
Gestützt auf den «Vollmachten-Beschluss» vom 30. August 1939 beschloss der Bundesrat am 9. Dezember 1940, eine Wehrsteuer zu erheben: Besteuert wurde das gesamte Einkommen und Vermögen natürlicher Personen sowie der Gewinn und das Kapital juristischer Personen. Während des Krieges machten die Einnahmen aus der Wehrsteuer rund ein Viertel des Ertrages der neuen, während des Krieges eingeführten, Steuern aus.
Erst 1958 wurde die Kompetenz des Bundes, direkte Steuern zu erheben, in der Bundesverfassung verankert. Im Jahr 1982 wurde die Steuer in «direkte Bundessteuer» unbenannt. Neun Jahre später erfuhr das Steuerrecht der direkten Steuern eine weitere Zäsur und wurde mit dem Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden vereinheitlicht. Das ebenfalls verabschiedete Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer stellte die Erhebung der Bundessteuer auf eine gesetzliche Grundlage. Vier Tage vor dem Inkrafttreten des Gesetzes sprach der Berner Steuerrechtsprofessor Peter Locher am 28. Dezember 1994 in der NZZ von einem «Markstein im Schweizer Steuerrecht». Dieser war umso grösser, als gleichzeitig auch die Mehrwertsteuer die Warenumsatzsteuer ablöste.
Eines ist bis heute geblieben: Noch immer ist die Geltungsdauer der direkten Bundessteuer beschränkt und wird jeweils periodisch verlängert, - letztmals im Jahr 2004 bis Ende des Jahres 2020.
Verrechnungssteuer
In Kürze
Die Verrechnungssteuer wird seit 1944 erhoben. Ihr unterliegen Zinsen, Dividenden, Lotteriegewinne und bestimmte Versicherungsleistungen. Sie gilt als sogenannte Sicherungssteuer bei den allgemeinen Einkommens- und Vermögenssteuern: Wer zum Zeitpunkt der Ertragsfälligkeit in der Schweiz wohnt oder als Unternehmen Sitz im Inland hat, kann die Steuer zurückfordern. Dazu muss er die mit der Verrechnungssteuer belasteten Einkünfte deklarieren resp. verbuchen. Den Eingängen durch die Steuer von rund 33 Milliarden Franken im Jahr 2021 standen so Rückerstattungen von 23 Milliarden gegenüber. Ein grosser Teil der Verrechnungssteuereinnahmen stammt von Zins- und Dividendenzahlungen an ausländische Begünstigte. Für diese Leistungsempfänger hat die Verrechnungssteuer einen Fiskalzweck. Sie können die Steuer nicht oder nur teilweise (gestützt auf Doppelbesteuerungsabkommen) zurückfordern.
Die Geburt im Zweiten Weltkrieg
Der Name der Steuer stammt von ihrer Verrechnung bei der Rückerstattung mit den Kantons- und Gemeindesteuern. Ihre Geburt liegt im Zweiten Weltkrieg. Der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer war von Beginn an ein Leitgedanke. Die Einführung am 1. Januar 1944 wurde zudem von einer Steueramnestie begleitet.
Der Bundesrat schätzte die Einnahmen der Verrechnungssteuer auf 20 bis 40 Millionen Franken jährlich. Er verwies auch darauf, «dass immer noch bedeutende Beträge an mobilem Kapital hinterzogen werden. (…) Die Verrechnungssteuer wird kein Allheilmittel sein; sie bringt wie jede Verfeinerung des Steuersystems verwaltungstechnische Mehrarbeit, aber sie wird zur Folge haben, dass auch der nicht ehrliche Steuerpflichtige unbedingt 20 bis 26 % seines Vermögensertrages als Steuer entrichtet.»
Modernisierung
Im Jahr 1965 war die Frage des «Privilegs der Sparbücher» das am meisten diskutierte Thema im Vorfeld der Verabschiedung des neuen Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer. Sollten Zinsen bis 40 Franken auf Sparkonten künftig verrechnungssteuerbefreit bleiben? Die Eidgenössischen Räte wollten nichts von einer Abschaffung der Steuerbefreiung wissen, wie sie der Bundesrat vorgeschlagen hatte: «En éliminant le privilège des carnets de l’épargne, le Conseil fédéral voulait abolir une institution qui, selon lui, ne servirait pas en premier lieu à encourager l’épargne mais la fraude. Cette affirmation ne se vérifie toutefois pas si souvent que cela justifie une abolition (…)», bemerkte «L’Impartial» bei der parlamentarischen Gesetzesberatung. Das Gesetz wurde schliesslich mit der Steuerbefreiung verabschiedet. Diese ist bis heute geblieben, mittlerweile aber auf 200 Franken angewachsen und deutlich weiter gefasst, indem das Privileg auf sämtliche Kundenguthaben (Spar-, Einlage-, Depositen- Kontokorrentguthaben usw.) ausgedehnt worden ist.
Im neuen Jahrtausend
Im neuen Jahrtausend hat sich die Steuerentrichtung vereinfacht. Mit der schrittweisen Ausdehnung der Meldung statt Steuerentrichtung im Bereich der Dividenden (Konzernverhältnis) wurden Mechanismen geschaffen, welche eine administrative Erleichterung sowohl für die Verwaltung, als auch die Wirtschaftskreise bedeuten. Bestrebungen zur Modernisierung der Steuer reichen bis in die jüngste Zeit. 2021 hat das Parlament die Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer verabschiedet. Die Reform wollte inländische Obligationen von der Verrechnungssteuer befreien. In der Volksabstimmung vom 25. September 2022 haben die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer jedoch knapp abgelehnt.
Wehrpflichtersatzabgabe
Das Ziel der Wehrpflichtersatzabgabe ist in erster Linie, dass der Verfassungsgrundsatz der allgemeinen Wehrpflicht (Art. 59 BV) durchgesetzt wird. Die Wehrpflichtersatzabgabe entstand 1878 unter dem Namen Militärpflichtersatz als eine Folge der Zentralisierung des Wehrwesens durch die Bundesverfassung von 1874. Am 1. Januar 1917 wurde die Zuständigkeit für die Steuer vom Militärdepartement an die Kriegssteuerverwaltung des Finanzdepartements übertragen. Bis heute hat die Eidg. Steuerverwaltung die Aufsicht über die Kantone für die Erhebung der Abgabe, die im Jahr 2013 ca. 163 Millionen Franken einbrachte. Diese Aufsicht ist somit die längste durchgehende Aufgabe der ESTV.
Zuständigkeit seit dem Ersten Weltkrieg
Die Zuständigkeit der ESTV über die Erhebung der Militärpflichtersatzsteuer war an die Erwartung geknüpft, dass sich die kantonale Veranlagung verbessert. Der Bundesrat schrieb in seinem Geschäftsbericht 1917: «Die an die Neuordnung geknüpften Erwartungen sind nicht ausgeblieben. Es ist in den meisten Kantonen schon im Berichtsjahre den Taxationen zur Militärsteuer eine grössere Sorgfalt als bisher zugewendet worden, was in der nachfolgenden Aufstellung über den Anteil des Bundes an den Erträgnissen der Militärsteuer des Jahres 1917 zum Ausdruck kommt.»
Die Sorgfalt bei der Erhebung war gerade im Krieg umso wichtiger. Denn in Kriegszeiten war der doppelte Steuerbetrag fällig: «Solange nun unsere Wehrmänner in ausserordentlicher Weise zum Aktivdienst herangezogen werden, muss ebenfalls von den Wehrpflichtigen, die keinen Militärdienst leisten, eine erhöhte Militärsteuerleistung verlangt werden», schrieb der Bundesrat. So brachte die Steuer im Jahr 1918 5,4 Millionen Franken ein. Zusätzliche 1,1 Millionen Franken hatten Auslandsschweizer beigesteuert. Insgesamt zählte der Bund rund 280‘000 Ersatzpflichtige während des Ersten Weltkrieges. Eine erhöhte Aufmerksamkeit auf die Abgabe in Kriegszeiten zeigte sich auch während des Zweiten Weltkrieges. Es kam zu mehreren Reformbestrebungen. Im letzten Kriegsjahr beschloss der Bundesrat, dass die Anzahl geleisteter Diensttage an die Abgabe angerechnet werden könne.
Jüngste Reformen
In den vergangenen drei Jahrzehnten kam es zu mehreren weitreichenden Reformen, wobei Reformen des Wehrwesens die Taktgeber waren. Insbesondere mit der Umstrukturierung zur Armee XXI wurde die Zahl Ersatzabgabepflichtiger verringert. Damit endete auch die Ersatzpflichtdauer für Dienstuntaugliche nach dem erfüllten 30. Altersjahr. Im Sinne der Wehrgerechtigkeit wurde das Abgabemass von 2 auf 3 % und die Mindestabgabe auf 200 Franken erhöht.
Im Jahr 2008 wurden dann die Mindestabgabe auf 400 Franken erhöht und Vergünstigungen sowie Doppelspurigkeiten mit der direkten Bundessteuer wie z. B. der Verheiratetenabzug und der Abzug der invaliditätsbedingten Kosten abgebaut. Auch die neue Rückerstattungsregel, die eine Rückerstattung erst erlaubt, wenn die Gesamtdienstleistungspflicht erfüllt ist, führte zu einer besseren Wehrgerechtigkeit.
Wie vorher erwähnt, galt die Ersatzpflicht vor der Revision des Bundesgesetzes über die Wehrpflichtersatzabgabe (WPEG) vom 20. bis zum 30. Altersjahr. Nach dem per 1. Januar 2019 revidierten Recht beginnt die Ersatzpflicht neu frühestens am Anfang des Jahres, in dem der Wehrpflichtige das 19. Altersjahr vollendet und dauert längstens bis zum Ende des Jahres, in dem er das 37. Altersjahr vollendet hat. Diese gegenüber dem alten Recht vorgenommene Ausdehnung der Ersatzpflichtdauer musste gemacht werden, um das WPEG an die per 1. Januar 2018 flexibilisierten Möglichkeiten zur Leistung von Militär- oder Zivildienst (Militär 19. bis 37. Altersjahr; Zivildienst 20. bis 37. Altersjahr) anzupassen.
Stempelabgabe
Die Einführung der Stempelabgaben im Ersten Weltkrieg
Die Erhebung von Stempelabgaben hat in der Schweiz eine lange Tradition. Die Abgaben sind in den Kantonen seit 1798 bekannt und der Bund erhebt sie seit 1917.
«Stempelabgaben» ist heute ein Sammelbegriff für die Emissionsabgabe auf die Ausgabe von Wertpapieren, die Umsatzabgabe auf den Handel mit Wertpapieren und den Versicherungsstempel auf Versicherungsprämien. Die Zukunft einer der ältesten Steuern der Schweiz ist aber offen. Seit 2009 berät das Parlament über die parlamentarische Initiative der FDP «Stempelsteuer schrittweise abschaffen und Arbeitsplätze schaffen».
Der Erste Weltkrieg als Triebfeder
Stempelabgaben wurden in der Zeit der Helvetik (1798-1803) nach französischem Vorbild eingeführt. Die Tagsatzung beschloss 1803, die Kompetenz zur Erhebung den Kantonen zu überlassen. Die Mehrheit der Kantone machte davon Gebrauch, doch blieb die Ausschöpfung mit rund drei Millionen Franken gering. Eine Einnahmestatistik kurz vor Ausbruch des Ersten Weltkrieges gibt die Erträge der Steuer im Kanton Bern mit 851‘000 Franken als die höchsten an. Die Pro-Kopf-Belastung durch diese Steuern war in allen Nachbarländern der Schweiz höher.
Der Bedarf an neuen Finanzquellen äusserte sich im Ersten Weltkrieg in der Neuordnung der Bundesfinanzen, in deren Rahmen nicht nur durch die Kriegssteuer, sondern auch durch die Stempelabgaben und die Tabaksteuern neue Quellen erschlossen werden sollten. Die kantonale Ausgestaltung der Verkehrssteuern – wie sie damals auch hiessen – sei «vielfach störend und beengend» und es sei nur auf dem Wege der Bundesgesetzgebung möglich sie zu verbessern, schrieb der Bundesrat in seiner Botschaft 1916. Stempelsteuern waren schon damals alles andere als leichte Kost: «Il ne nous est pas possible d'analyser et de commenter tous ces mémoires, qui devront ètre étudiés de près par les milieux competentes», bemerkte der Walliser Nouvelliste in einer knappen Meldung am 3. Januar 1917.
Mehreinnahmen durch den Stempel
Mit 53,2 % Ja-Stimmen sprach sich am 13. Mai 1917 eine knappe Mehrheit der Schweizer Stimmbürger für die neue Bundeskompetenz zur Erhebung dieser indirekten Steuern aus. «Es mag sein, dass die direkten Steuern beliebter sind, mit der Popularität ist noch nicht die Gerechtigkeit der Steuern gegeben», rapportierte die NZZ aus der folgenden Debatte im Nationalrat.
Gleich zwei Männer, die in ganz anderem Zusammenhang bekannt wurden, waren an der Ausarbeitung des Gesetzes mitbeteiligt: der damals für die Finanzen zuständige Bundesrat Giuseppe Motta, der als Vorsteher des Eidg. Politischen Departements die Aussenpolitik der Schweiz in der Zwischenkriegszeit massgeblich mitprägte und der liberale Nationalrat, IKRK-Präsident und spätere Bundesrat Gustave Ador als ein zuständiger Referent im Parlament. Als eigentlicher geistiger Vater der Steuer gilt der Basler Nationalökonom Julius Landmann, der den Bundesrat auch in anderen Banken- und Finanzfragen beriet und die komplexen Verhandlungen mit der Finanzbranche über das Gesetz führte.
Bei der Einführung rechnete der Bundesrat durch den Stempel mit Mehreinnahmen von 12 Millionen Franken pro Jahr. Am 1. April 1918 trat das erste Stempelgesetz in Kraft.
Reformen nach der Einführung
Bereits drei Jahre später wurde die Couponsteuer auf Zinsen von Obligationen und Dividenden von Aktien unter abermaliger Federführung von Julius Landmann eingeführt. Im Jahre 1926 prüfte der Bundesrat die Erfassung neuer Steuerobjekte, was allerdings auf Skepsis im Parlament stiess. Dieses befürchtet, dass Stempelabgaben und die Couponsteuer zu Schrittmachern für eine direkte Bundessteuer werden.
Doch zeigt der weitere Verlauf der Geschichte der Stempelsteuern, dass Reformen nicht ausblieben: In der Wirtschaftskrise der 1930er-Jahre wurden die Abgaben auf neue Steuerobjekte ausgedehnt und die Steuersätze angehoben. Da die Zeit drängte, verzichtet das Parlament auf eine Totalrevision. Eine solche erfuhr der Stempel jedoch in der Nachkriegszeit: 1965 wurde die Couponsteuer aufgehoben und 1973 die Totalrevision vollzogen. Ziele waren eine Vereinfachung der Regeln und die Berücksichtigung der Entwicklungen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG).
Ungewisse Zukunft
Die Kritik an der Steuer ist beinahe so alt wie die Steuer selbst und sie akzentuiert sich seit den 1980-er Jahren. Im Jahre 2004 forderte Nationalrat Gerold Bührer etwa die Beseitigung der Emissionsabgabe auf Obligationen. Zu diskutieren gibt die Höhe der Steuersätze und die Abstimmung mit ausländischem Recht. Bankenkreise fordern zu Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit die Reduktion der Abgabe oder die Abschaffung. Nachdem die Emissionsabgabe auf Fremdkapital (Obligationen) 2012 abgeschafft wurde, hat der Bundesrat im Rahmen der Unternehmenssteuerreform auch die Abschaffung dieser Abgabe auf Eigenkapital (Aktien) vorgeschlagen.
Internationales
Aus der Frühzeit der Doppelbesteuerungsabkommen
Die Schweiz unterhält heute ein weltumspannendes Netz von Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit über 100 Partnerländern. Ziel dieser DBA ist es, eine zweimalige Besteuerung der Steuerpflichtigen zu vermeiden und Hürden im grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr zu beseitigen. Aus heutiger Sicht der globalen Vernetzung der Welt eine Selbstverständlichkeit – dass die Anfänge der Abkommen aber bis in die Zeit des Ersten Weltkrieges zurückgehen, ist weniger bekannt.
Die erste Anfrage aus Deutschland
Am 18. Oktober 1917 wandte sich die Kaiserlich Deutsche Gesandtschaft an die Abteilung für Auswärtiges in Bern. Sie bat darum, «sehr gefälligst feststellen zu wollen, ob bei der hohen Schweizerischen Regierung Geneigtheit besteht», eine Vereinbarung zur Beseitigung der Doppelbesteuerung abzuschliessen.
Das Anliegen wurde zur Beurteilung an das Schweizerische Finanzdepartement (FD), das Schweizerische Justiz- und Polizeidepartement (JPD) und an den Präsidenten des Vororts des Schweizerischen Handels- und Industrievereins weitergeleitet.
Die Verwaltung und die Vertreter der Wirtschaft beriefen sich auf den Föderalismus und waren sich rasch einig: Ein Staatsvertrag mache keinen Sinn. Materiell seien weder der Bund noch das Deutsche Reich betroffen, sondern nur die Kantone und die Einzelstaaten des nördlichen Nachbars. Überdies würden sich die in Frage kommenden Steuern nicht eignen, da sie sich in den beiden Ländern zu stark unterscheiden.
Am 3. November 1919 machte die Deutsche Gesandtschaft einen neuen Vorstoss. Dieses Mal wandte sie sich direkt an Bundesrat Giuseppe Motta. Sie regte nicht nur eine Regelung von Doppelsteuerfragen, sondern auch ein Übereinkommen zur gegenseitigen Hilfe bei Steuerhinterziehung und zur «Betreibung festgestellter Steuern» an. Doch auch dieses Mal führte das Anliegen nicht zum Abschluss eines Abkommens.
Das Doppelbesteuerungsabkommen mit Deutschland vom 15. Juli 1931
Im Zuge des Aufschwungs des Finanzplatzes änderte sich die Einschätzung der Schweiz in den 1920ern. Es gab immer mehr Beschwerden von Schweizer Privatpersonen und Unternehmen, die an zwei Orten Steuern zahlen mussten. Auch war das Steuerwesen Deutschlands im Rahmen der Weimarer Verfassung vereinheitlicht worden. Dies führte zu einem Umdenken und im Jahr 1927 wurden Verhandlungen aufgenommen, in denen auch die Kantone einbezogen wurden. Das erste DBA, dasjenige mit Deutschland, wurde am 15. Juli 1931 abgeschlossen. Keine vier Monate später wurde auch ein Abkommen mit Grossbritannien unterzeichnet.
Die Genehmigung der Abkommen oblag schon damals dem Parlament. Die Doppelbesteuerung sei kein Nachkriegsphänomen und angesichts der mehr und mehr nationalistisch eingestellten Wirtschaft komme sie immer häufiger vor, argumentierte nun der Bundesrat in seiner Botschaft. Die Schweizer Exportindustrie könne sich den Luxus der doppelten fiskalischen Belastung nicht mehr leisten. Die Bankiervereinigung und der Vorort stünden hinter den Vorhaben. Bis zum Zweiten Weltkrieg vernetzte sich die Schweiz mit weiteren umliegenden Staaten: Frankreich, Österreich, Ungarn und Liechtenstein. Diese Abkommen betrafen alle die Zuweisung der Steuerhoheit und konnten ohne Ausführungsbestimmungen umgesetzt werden.
Ein «Neuanfang» nach dem Zweiten Weltkrieg
Der Weltkrieg brachte eine wichtige Änderung. Die neuen Abkommen beinhalteten auch die Frage der Entlastung von Steuerpflichtigen. Es wurde nötig zu klären, wer die Ausführungsbestimmungen in Zukunft regelte. Mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 1951 wurde die Kompetenz dem Bundesrat zugewiesen. Einen Tag später beschloss der Nationalrat am letzten Tag der Sommersession 1951, das DBA mit den USA zu ratifizieren. «L’arrêté à autoriser le Conseil fédéral à ratifier la convention est acceptée par 91 voix contre 0», vermerkte damals der Nouvelliste Valaisan. Damit stand der Verwirklichung des Abkommens nichts mehr im Wege.
Die Grundsteine für die immer stärker werdende aussenwirtschaftliche Verflechtung der Schweiz wurden also im frühen 20. Jahrhundert gelegt. Das immer dichter werdende DBA-Netz ist Ausdruck dieser Verflechtung und die Abkommen geben Rechtssicherheit für die international tätigen Wirtschaftszweige.
Staatssekretariat für internationale Finanzfragen SIF: Doppelbesteuerung und Amtshilfe
Inhaltsverzeichnis
Kontakt
+41 58 462 21 11
(Bundeszentrale)
Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV
Eigerstrasse 65
3003 Bern