Blogbeiträge

Die Mehrwertsteuer und die öffentliche Hand - Teil 2

Autor: Walter Steiger, Steuerexperte, pensionierter Teamchef der Abteilung externe Prüfung MWST, Spezialist für Gemeinwesen

1. Subventionen und Spenden sowie die durch das Gemeinwesen erbrachten hoheitlichen Tätigkeiten

Im Rahmen des Auftrages, allfällige mehrwertsteuerliche Knacknüsse beim Gemeinwesen zu orten [Siehe Blog (Teil 1)], stiess ich auf die Subventionen, welche vorwiegend Gemeinden von den Kantonen und teilweise vom Bund erhielten. Zu dieser Zeit subventionierte der Bund u.a. die Wasser-, Abwasser- und Abfallentsorgung. Obwohl diese Bereiche (Dienststellen) grundsätzlich nach dem Verursachungsprinzip durch Zweckgebühren zu finanzieren sind, wurden sie durch Subventionen unterstützt, teilweise auch durch Beiträge des eigenen Gemeinwesens. 

Wie Subventionen oder Beiträge des eigenen Gemeinwesens (Steuergelder) in mehrwertsteuerlicher Hinsicht zu handhaben sind, war aus dem Entwurf der MWSTV nicht zu entnehmen. Handelt es sich bei den Subventionen um Drittentgelte (Art. 26 Abs. 2 MWSTV), die je nach Leistungsart der Steuer unterliegen oder um Nicht-Entgelte. Die weitere Frage bei Nicht-Entgelten. Haben diese Auswirkungen auf den Vorsteuerabzug? So wurde kurz vor Verabschiedung der MWSTV noch Art. 30 mit Abs. 6 ergänzt „Soweit ein Steuerpflichtiger Subventionen oder andere Beiträge der öffentlichen Hand erhält, ist sein Vorsteuerabzug verhältnismässig zu kürzen“. Der Erhalt von Spenden war nicht geregelt. Als diese Frage auftauchte, entschied die ESTV, dass Spenden gleich zu behandeln sind, wie Subventionen. Das Bundesgericht hat in einem seiner ersten Entscheide die seinerzeitige Praxis der ESTV bestätigt. Nach wie vor führen Subventionen zur Kürzung der Vorsteuer, nicht jedoch Spenden. 

Die Abgrenzung, ob es sich um Leistungsaustausch handelt, bleibt. Die steuerlichen Auswirkungen bei Spenden sind aber klar grösser. Bei Leistungsaustausch unterliegt das Entgelt der Steuer, ohne Leistungsaustausch – also bei Spenden – ist keine Umsatzsteuer auf der Spende zu entrichten und, sofern im unternehmerisch zum Vorsteuerabzug berechtigenden Zweck verwendet, auch keine Kürzung der Vorsteuer vorzunehmen. Sollte der Gesetzgeber die aktuelle Regelung bei Subventionen an diejenige bei Spenden anpassen, dürfte die Abgrenzung „Subvention“ oder „Entgelt“ zu noch mehr Rechtsverfahren führen.

Leistungen von Gemeinwesen, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbringen, unterliegen nicht der Steuer. Da kam natürlich die Frage auf, unter welchen Voraussetzungen eine hoheitlich erbrachte Leistung vorliegt. Im Anhang zu Art. 17 Abs. 4 MWSTV wurden die Leistungen aufgeführt, die in jedem Fall der Steuer unterliegen, wenn diese durch Bund, Kantone oder Gemeinden erbracht werden. Die Liste ist hilfreich für eine abschliessende Beurteilung, wann eine Leistung als hoheitlich erbracht gilt, aber nicht tauglich. Eine Definition hat die ESTV/MWST im Rahmen der Praxis vorgenommen und in der Broschüre Gemeinwesen veröffentlicht. Das Bundesgericht hat in mehreren Verfahren diese Definition gestützt.

Im Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer vom 12. Juni 2009, in Kraft seit dem 1.1.2010, findet man unter Art. 3 Bst. g die Umschreibung des Begriffs der hoheitlichen Tätigkeiten: „Tätigkeit eines Gemeinwesens, die nicht unternehmerischer Natur ist, namentlich nicht marktfähig ist und nicht im Wettbewerb mit Tätigkeiten privater Anbieter steht, selbst wenn dafür Gebühren, Beiträge oder sonstige Abgaben erhoben werden“. Die Abgrenzungsprobleme bestehen aber mit der Aufnahme der Definition im Gesetz nach wie vor. 

2. Persönlicher Blick zurück

Schnell stellte sich heraus, dass die Einschätzung des Gemeinwesens in mehrwertsteuerlicher Hinsicht längere Zeit beanspruchte als angenommen. Nach rund 2-jährigem Daueraufenthalt in einem Berner Hotel und da eine kurzfristige Entspannung nicht absehbar war, fasste ich den Entschluss, die Stelle als Sektionschef innerhalb der Abteilung Inspektorat anzutreten, obwohl ich dies nicht angestrebt hatte. Die Tätigkeit als Steuerexperte im Aussendienst war sehr abwechslungsreich und interessant. Es ergaben sich viele neue Kontakte, ich hatte Einblick in Gross- und Kleinunternehmen verschiedener Branchen mit ganz unterschiedlichen Problemen. Neben der Führung einer Sektion Aussendienstmitarbeiter blieb mir und meinen Kollegen in der Arbeitsgruppe das Thema Gemeinwesen aber erhalten. Viele der in Meetings kennen und schätzen gelernten Personen meldeten sich über Jahre und man traf sich immer in verschiedenen Seminaren, dies teilweise auch nach meiner Pensionierung im Jahre 2011. Offenheit und Kundenfreundlichkeit fördert die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen steuerpflichtigen Personen, deren Vertretern und der Verwaltung. Dieses Motto pflegte die Arbeitsgruppe Gemeinwesen und machte damit durchwegs positive Erfahrungen. 

Steuerwettbewerb einmal anders

Autor: Adrian Hug, Direktor der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV)

Die Umsatzabgaben und die direkten Bundessteuern liefern sich stets ein «Kopf an Kopf»-Rennen um den höheren Steuerertrag. In der Regel haben die Umsatzabgaben den ersten Rang für sich. Schon die Warenumsatzsteuer (WUSt) brachte etwas höhere Einnahmen als die direkten Bundessteuern. 

Der Wettlauf um den ersten Platz wird jedoch nicht mit gleich langen Spiessen geführt. Einmal abgesehen von der Senkung der Mehrwertsteuersätze per 1. Januar 2018, sind Gesetzesrevisionen mit Steuersenkungen bei den direkten Steuern viel häufiger als bei der Mehrwertsteuer. So gibt der Steuerertrag die Entwicklung der Bemessungsgrundlage nur sehr beschränkt wieder.

Ein Blick auf die Erträge der letzten 30 Jahre zeigt doch gewisse Schwankungen. In aller Regel erwirtschaftet die Mehrwertsteuer zwischen 50 und 60 Prozent der Summe aus Mehrwertsteuer und direkten Bundessteuern. Nur in zwei Jahren schwangen die direkten Bundessteuern mit einem Anteil von 51% am gemeinsamen Ertrag oben aus. Der Zufall oder die Wirtschaftsentwicklung wollen es, dass dies 1994 – im letzten Jahr der WUSt – der Fall war und dann wieder im Jahr 2019 – dem letzten Jahr vor Inkrafttreten der grossen Unternehmenssteuerreform STAF. In beiden Jahren haben möglicherweise steuerplanerische Überlegungen einen Einfluss gehabt.

Den grössten Vorsprung erreichte die Mehrwertsteuer mit 61% im Jahre 2000. Hier kann man sich fragen, ob aufgrund der IT-Investitionen für den Millenniums-Wechsel die direkten Bundessteuern tiefer ausfielen. Seit 2005 holen nunmehr die direkten Bundessteuern gegenüber der Mehrwertsteuer auf. 

Auch innerhalb der Mehrwertsteuern streiten sich Einfuhrsteuer und Inlandsteuer über die Jahre hinweg um den ersten Platz. Über viele Jahre übertrafen die Einfuhrsteuererträge die Erträge aus der Inlandsteuer deutlich. Im Jahr 2007 stammten 61% der Mehrwertsteuer aus Einfuhrsteuereinnahmen. Das Blatt wendete sich aber im Jahr 2015. Seither haben die Erträge aus der Inlandsteuer die Nase vorn.

Die Zahlen spiegeln weder die gute Arbeit in der Hauptabteilung Mehrwertsteuer wieder, noch lässt sich daran die Wirtschaftsentwicklung sauber ablesen. Über alle Jahre waren aber Mehrwertsteuer und direkte Bundessteuern die wichtigsten Säulen zur Finanzierung der Dienstleistungen des Bundes.

Tragen tatsächlich die Konsumenten die Mehrwertsteuer?

Autor: David Staubli, Ökonom in der Hauptabteilung Steuerpolitik

Die Mehrwertsteuer (MWST) ist als Konsumsteuer konzipiert. Diesem Sinn folgend ist im MWST-Gesetz der Grundsatz der Überwälzbarkeit verankert. Die steuerpflichtigen Unternehmen sind also gehalten, die MWST auf die Konsumenten zu überwälzen, so dass diese im Preis enthalten ist. Weil die Anbieter in einer Marktwirtschaft in der Preisgestaltung frei sind, lässt sich aber schwer durchsetzen, dass die Preise (von zum Normalsatz besteuerten Leistungen) tatsächlich um 7,7% höher sind, als sie in der hypothetischen Situation ohne die Steuer wären. Die Frage, ob tatsächlich die Konsumenten die MWST tragen, wird in der ökonomischen Literatur sowohl theoretisch als auch empirisch analysiert. 

Was sagt die ökonomische Theorie?

Zuerst zur Theorie. Diese besagt, dass die Inzidenz der MWST namentlich von der Intensität des Wettbewerbs abhängt. Vereinfacht zusammengefasst: je intensiver der Wettbewerb in einem Markt, desto eher ist mit einer vollen Überwälzung auf die Konsumenten zu rechnen. 

Der vollständige Wettbewerb charakterisiert sich durch eine Vielzahl von Anbietern des gleichen Produkts. In einer solchen Situation gibt der Marktpreis nicht mehr als die Deckung der Kosten plus eine übliche Kapitalrendite her. Bei einer MWST-Erhöhung haben die Anbieter keine andere Wahl als diese voll auf die Preise zu schlagen. Im umgekehrten Fall einer Senkung zwingt der Wettbewerbsdruck zu einer vollständigen Weitergabe an die Konsumenten.

Für marktmächtige Unternehmen ist die Preisgestaltung ein komplexeres Optimierungsproblem. Sie müssen zusätzlich zu den Kosten den Effekt des Preises auf die nachgefragte Menge berücksichtigen. Bei dieser Ausgangslage ist eine volle Abwälzung der MWST auf die Preise nicht gewinnmaximierend. Ein marktmächtiges Unternehmen würde wegen des negativen Effekts auf die nachgefragte Menge auf die vollständige Weitergabe einer MWST-Erhöhung verzichten. Analoges gilt bei MWST-Senkungen.

Weil gewisse Märkte eher monopolistisch und andere kompetitiv geprägt sind, sagt uns die Theorie, dass über sämtliche Konsumgüter hinweg mit einer weitgehenden, aber nicht vollständigen Überwälzung der MWST auf die Konsumenten zu rechnen ist.

Erkenntnisse aus empirischen Untersuchungen

Für die Schweiz gibt es bisher kaum empirische Untersuchungen über die Inzidenz der MWST. Satzveränderungen sind hierzulande typischerweise von zu geringem Ausmass, um die Auswirkungen auf die Preise zuverlässig zu schätzen. Mit Blick auf die empirische Forschung aus anderen Ländern lassen sich dennoch einige Erkenntnisse festhalten. 

Insgesamt tragen die Konsumenten nicht die volle Mehrwertsteuer

Eine Studie mit einer Analyse von insgesamt über Tausend Satzveränderungen aus europäischen Ländern zwischen 1999 und 2013 schätzt, dass die Unternehmen insgesamt rund 25% einer Satzveränderung an die Konsumenten weitergeben (pass through) [Benedek et al. (2015)].  

Die Autoren unterscheiden Kategorien von Reformen: Bei Veränderungen des Normalsatzes werden geschätzte 80% der MWST-Veränderung über die Preise weitergegeben. Beim reduzierten Satz beträgt der geschätzte pass through knapp 30% und bei Umklassierungen (Wechsel von Leistungen zwischen Normalsatz und reduziertem Satz) etwa 16%. Für den grössten Teil der Konsumbasis, der dem Normalsatz unterstellt ist, liegt also die Schätzung nicht weit weg von der vollständigen Überwälzung. Wenn die Satzveränderungen, wie im Fall der Umklassierungen, nur kleine Gütergruppen betreffen, scheint der pass through geringer zu sein. 

Eine intuitive Erklärung könnte wie folgt lauten: Wenn die betroffene Gütergruppe klein ist, dann können die Konsumenten die entsprechenden Güter tendenziell leichter substituieren, dementsprechend reagieren sie empfindlicher auf Preisveränderungen, was den Anbietern die Überwälzung der MWST erschwert. Die Analyse einer Satzsenkung für Restaurants in Frankreich ist im Einklang mit dieser Erklärung [Benzarti und Carloni (2019)]. Im Juli 2009 wurde der MWST-Satz von 19,6% auf 5,5% gesenkt. Gemäss Schätzungen schlug nur rund ein Fünftel davon auf die Preise in den Restaurants durch (vgl. Abbildung 1). 

Abbildung 1: Tatsächliche Entwicklung der Preise in Restaurants in Frankreich nachdem der MWST-Satz von 19,6% auf 5,5% gesenkt wurde und die theoretische Preisentwicklung, wenn die MWST-Senkung vollständig auf die Preise durchgeschlagen hätte. Quelle: Benzarti und Carloni (2019).

Es gibt Hinweise auf eine Asymmetrie bei der Weitergabe der MWST

Die oben erwähnte Senkung des MWST-Satzes für Restaurants in Frankreich wurde in den Folgejahren teilweise rückgängig gemacht. 2012 wurde der Steuersatz von 5,5% auf 7% und 2014 auf 10% erhöht. Hier finden die Autoren eine Asymmetrie, denn die MWST-Erhöhungen gaben die Restaurants rund zur Hälfte (2012) bzw. zu 38% (2014) an die Konsumenten weiter.

Zu einem ähnlichen Befund kommt eine Untersuchung zu Preisen in Coiffeursalons in Finnland. Als die Mehrwertsteuer im Jahr 2007 um 14%-Punkte gesenkt wurde, reagierten die Preise nur halb so stark wie 2012, als die Senkung wieder rückgängig gemacht wurde [Benzarti et al. (2020)]. Für solche Asymmetrien hat die Fachliteratur bisher keine überzeugende theoretische Erklärung.  

Intensiver Wettbewerb begünstigt Weitergabe

Deutschland hat als Massnahme zur Abfederung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie eine Senkung des Normalsatzes von 19% auf 16% bzw. des reduzierten Satzes von 7% auf 5% von Juli bis Dezember 2020 beschlossen. Deutsche Ökonomen haben diese temporäre Senkung genutzt, indem sie anhand von 60’000 Produkten den pass through in den Supermärkten analysieren [Fuest et al. (2020b)].

Sie finden, dass die vorübergehende Mehrwertsteuersenkung nahezu vollständig bei den Konsumenten ankam (vgl. Abbildung 2). Im Weiteren war die Preissenkung in einer Produktgruppe umso stärker, je höher der Wettbewerbsdruck ist (gemessen an der Anzahl existierender Marken pro Produktgruppe). 

Diese Ergebnisse bestätigen die theoretische Vorhersage, dass vor allem bei hohem Wettbewerbsdruck die Konsumenten die MWST tragen. Man darf gespannt sein, wie die Preise auf das Ablaufen der befristeten Satzsenkung reagiert haben.

Abbildung 2: Entwicklung der Preise für Produkte des Supermarkt-Einzelhandels in Deutschland relativ zur Kontrollgruppe. Juli 2020: Senkung des Mehrwertsteuersatzes von 7% auf 5%. Quelle: Fuest et al. (2020a).

Literatur:

Benedek, D., De Mooij, R. A., Keen, M., and Wingender, P. (2019) Varieties of VAT Pass Through. International Tax and Public Finance, 27:890–930.

Benzarti, Y. und Carloni, D. Who Really Benefits from Consumption Tax Cuts? Evidence from a Large VAT Reform in France (2019) American Economic Journal: Economic Policy, 11(1):38–63.

Benzarti, Y., Carloni, D., Harju, J., and Kosonen, T. (2020) What Goes up May not Come Down: Asymmetric Incidence of Value-Added Taxes. Journal of Political Economy, 128(12).

Fuest, C., Neumeier, F., Stöhlker, D. (2020a) Die Preiseffekte der Mehrwertsteuersenkung in deutschen Supermärkten: Eine Analyse für mehr als 60 000 Produkte. ifo Schnelldienst digital.

Fuest, C., Neumeier, F., Stöhlker, D. (2020b) The Pass-Through of Temporary VAT Rate Cuts. Evidence from German Retail Prices. ifo Working Paper No. 341.

Die Mehrwertsteuer und die öffentliche Hand - Teil 1

Autor: Walter Steiger, Steuerexperte, pensionierter Teamchef der Abteilung externe Prüfung MWST, Spezialist für Gemeinwesen.

1. Mehrwertsteuerverordnung vom 22. Juni 1994

Nach der überraschenden Zustimmung des Souveräns am 28. November 1993 zur Neuen Finanzordnung wurde die Verordnung vom Bundesrat in Rekordzeit am 1. Januar 1995 in Kraft gesetzt. Sie sah, neben dem Normalsatz von 6,5%, einen reduzierten Satz von 2% auf Güter des täglichen Bedarfs vor. Rekordzeit nicht zuletzt deshalb, weil keine Steueranrechnung der auf Betriebsmitteln lastenden Warenumsatzsteuer – der sogenannten „tax occulte“ – vorgesehen war, um so einen möglichen Investitionsstau zu vermeiden, zumindest aber möglichst gering zu halten.

Bei Vorlage des ersten Entwurfs der Mehrwertsteuerverordnung wurden innerhalb der Verwaltung umgehend Arbeitsgruppen gebildet, die sich intensiv mit verschiedenen branchenspezifischen Gegebenheiten befassten, um Anfragen seitens der künftigen steuerpflichtigen Personen frühzeitig zu erkennen und beantworten zu können. Nicht zuletzt auch, um noch allfällige Ergänzungen im Entwurf der Mehrwertsteuerverordnung dem Bundesrat zu unterbreiten.

2. Auftrag zur Situationsanalyse bei der öffentlichen Hand

Eine Branche bzw. ein spezielles Segment von steuerpflichtigen Personen bildete die öffentliche Hand. Diese war bisher meistens nicht mit der Situation konfrontiert, selber steuerpflichtige Person zu sein. Als auswärts wohnhafter Steuerexperte wurde ich beauftragt, die verschiedenen Fragen betreffend die Steuerpflicht bei der öffentlichen Hand – Gemeinden, Städten, Bund – zu eruieren. Man ging davon aus, dass sich in diesem Bereich die Fragen in Grenzen hielten und ich nicht allzu lange von der Revisionstätigkeit absorbiert sei. Die Realität sah letztendlich ganz anders aus. Dazu mehr etwas später.

Die Steuerpflicht von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie der übrigen Einrichtungen des öffentlichen Rechts regelt Absatz 3 von Artikel 17 der Mehrwertsteuerverordnung. Festgehalten ist speziell, dass sie für Leistungen, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt erbringen, nicht steuerpflichtig sind und auch, dass Gemeinwesen, ihre Dienststellen und Zweckverbände von der Steuerpflicht ausgenommen sind, soweit sie ausschliesslich Leistungen untereinander erbringen.

So habe ich in einem ersten Schritt verschiedene Jahresrechnungen von Gemeinden und Städten durchgesehen und kam schnell zur Ansicht, dass die öffentliche Hand eine breite Palette von Tätigkeiten ausführt, welche zur möglichen Steuerpflicht führen könnte.

Mit verschiedenen Gemeinwesen nahm ich umgehend Kontakt auf, um vor Ort die Situation aufzuarbeiten. Ich habe offene Türen aufgestossen, da sich viele Finanzfachleute auch bereits Gedanken über eine allfällige Registrierung bei der MWST machten. An das Treffen mit der grössten Stadt der Schweiz kann ich mich noch sehr gut erinnern. Vereinbart habe ich dieses mit dem Direktor der Finanzabteilung, empfangen wurde ich nicht nur von ihm, sondern von gut weiteren 20 Personen aus verschiedenen Bereichen (Dienststellen). Alle wollten wissen, ob ihre Leistungen der Steuer unterliegen, und wie sie in dieser kurzen Zeitspanne die Mehrwertsteuer bewältigen können. Weitere Fragen betrafen die Ausweisung der Steuer auf den Rechnungen, den Steuersatz sowie den Vorsteuerabzug. Viele Fragen konnte ich beantworten, oftmals aber waren weitere Abklärungen notwendig. Ähnliche Verhältnisse traf ich bei weiteren Vorsprachen und verschiedenen Weiterbildungsveranstaltungen an.

Die komplexe Thematik erforderte zusätzliche personelle Ressourcen, auch weil der zeitliche Druck enorm gross war. Schliesslich mussten und wollten die betroffenen Personen bei der Inkraftsetzung der MWST gerüstet sein. So konnte meine „Einmann-Arbeitsgruppe“ verstärkt werden. Ich hatte das Glück, dass wir innerhalb dieses Teams gut harmonierten, menschlich zusammen passten und alle am gleichen Strick zogen. Eine neue und sehr schöne, nachhaltige Erfahrung. Auch die Zusammenarbeit mit der Abteilung Rechtsdienst war sehr wichtig und bereichernd.

Die Arbeitsgruppe behandelte die schriftlichen Anfragen sowie die Probleme, die sich an den Meetings mit Gemeinwesen herausstellten. Die definitive Beurteilung fand letztendlich in der Arbeitsgruppe der Hauptabteilung. Zudem wurden solche Einzelfragen in der Broschüre Gemeinwesen unter Ziffer 12 „Antworten zu den häufigsten Fragen im Gemeinwesen“ integriert. Diese Broschüre wurde rund zwei Monate nach der Veröffentlichung der Verordnung über die Mehrwertsteuer (MWSTV) als „provisorische“ Broschüre „Die Mehrwertsteuer im Gemeinwesen“ veröffentlicht. Die Ziffer 12 wurde laufend ergänzt und so immer umfangreicher. Übrigens, auch in der aktuellen MBI 19 Gemeinwesen findet man im Teil D nach wie vor „Antworten zu häufigen Fragen“.

Eine der zentralen Frage bildete die Umsetzung des Vorsteuerabzugs. Die Erfahrungen aus der Tätigkeit als Revisor bei der Wohngemeinde waren da hilfreich. Die spezielle Art der Buchführung bei Gemeinwesen war mir nicht fremd und so suchte ich schnell eine Lösung, das Steuersubjekt nicht unbedingt im Rechtssubjekt anzusiedeln, sondern bei den einzelnen Funktionen der Gemeinwesen und dies auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene.

Bei der Analyse der verschiedenen Tätigkeiten bestätigten sich meine Erfahrungen, dass Gemeinwesen schweizweit verschiedene Funktionen (abgebildet in Dienststellen) ausüben und jede Dienststelle in einem eigenen Buchungskreis abgebildet wird (quasi eine Profitcenter-Rechnung [Spartenrechung] hat). Viele dieser Dienststellen sind nur oder zumindest in grossen Teilen für das eigene Gemeinwesen tätig. Ich stellte fest, dass sie nebenbei auch der Steuer unterliegende Leistungen gegenüber Nichtgemeinwesen erbringen, was die Steuerpflicht auslösen kann, z.B. Werkhof, der hauptsächlich die eigenen Strassen unterhält, aber im gleichen Zug die privaten Strassen gegen Entgelt pflegt (z.B. Reinigung, Schneeräumung, kleinere Ausbesserungen usw.).

Andere Dienststellen erbringen praktisch ausschliesslich Leistungen gegen Entgelt an Dritte. Beispielsweise die Dienststellen Wasserversorgung, Abfallentsorgung, Abwasserentsorgung, aber auch die Dienststellen Schwimmbad, Kunsteisbahn usw. Da die Entgelte aus diesen Leistungen der Steuer unterliegen, löst dies auch die Steuerpflicht aus, sofern die massgebenden Umsätze überschritten werden.

In Bezug auf die Finanzierung der Leistungen gibt es zwei Arten von Dienststellen. Nämlich die spezialfinanzierten Dienststellen, welche die Kosten vollumfänglich mit Entgelten aus diesen erbrachten Leistungen (nach Verursacherprinzip) decken, während dies bei den nicht spezialfinanzierten Dienststellen nicht der Fall ist.

Die Erkenntnisse der unterschiedlichen Finanzierung von Funktionen und der vielfach autonomen Selbständigkeit der Abteilungen bestärkten mich, die subjektive Steuerpflicht nach autonomer und nicht nach rechtlicher Selbständigkeit abzuklären, u.a. auch im Hinblick des Vorsteuerabzugs. Das heisst, die Registrierung jeder einzelnen Dienststelle als mehrwertsteuerpflichtige Person (Steuersubjekt) vorzunehmen, sofern sie den massgebenden Umsatz für die Steuerpflicht überschreitet. Gleichzeitig kann der berechtige Vorsteuerabzug aufgrund der eigenen Buchungskreise einfacher und zuverlässiger ermittelt werden, inkl. Einbezug allfälliger Vorsteuerkürzungen infolge interner Leistungen, Erhalt von Subventionen oder Beiträgen des eigenen Gemeinwesens. Mit anderen Worten, eine Variante für die Besteuerung von Gemeinwesen einzuführen, die praxisnah umsetzbar ist und zum richtigen Resultat führt.

Der Vorschlag, als Steuersubjekt die Dienststelle zu bezeichnen, kam nicht überall gut an. Einerseits gab es teilweise Widerstand bei den Gemeinwesen und deren Vertretern, aber auch innerhalb der Verwaltung. Es gab heftige Diskussionen, aber immer auf fachlicher Ebene. Letztendlich begrüsste die grosse Mehrheit diese Variante. Der Einsatz der Arbeitsgruppe war sehr gross, verbunden mit Nacht-, Samstags- und Sonntagsarbeit. Der im August 1994 veröffentlichen Broschüre Gemeinwesen folgte schon im Dezember 1994 die definitive Version.

Einige Gemeinwesen waren mit dem Steuersubjekt Dienststelle nach wie vor nicht so glücklich. Man nahm sich aber den „Unglücklichen“ an und konnte sie von den Vorteilen dieser Lösung überzeugen. Letztendlich kam es diesbezüglich zu keinem Gerichtsverfahren, da die Praxis durch die Gemeinwesen getragen wurde.

3. Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer vom 2.9.1999

Im Rahmen der Erarbeitung des Mehrwertsteuergesetzes, beruhend auf die entsprechende parlamentarische Initiative „Dettling“, befasste sich die unter der Leitung von Professor Dr. Klaus Vallender von der Subkommission eingesetzte Expertengruppe unter anderem mit dem Steuersubjekt Gemeinwesen. Wie vorstehend bereits dargelegt, sieht die Branchenbroschüre nicht das Gemeinwesen (Rechtssubjekt) als Steuersubjekt vor, sondern die „autonomen Dienststellen“, was aus dem Verordnungstext nicht klar ersichtlich ist und auch aus dem Kommentar zur MWSTV nicht so klar hervorgeht. Grundsätzlich wollte man von der Dienststelle als Steuersubjekt wegkommen und durch das Rechtssubjekt Gemeinwesen ersetzen.

Auch ich wurde von der Expertengruppe deswegen vorgeladen. Ich musste mich aber nicht gross rechtfertigen, da die auch anwesenden betroffenen Verbände der Gemeinwesen sehr stark intervenierten, weil ihre Mitglieder die Dienststelle als Steuersubjekt beibehalten wollten! In der Zwischenzeit hatten sie die Vorteile klar erkannt. Die Gemeinwesen haben zwar die Möglichkeit, sich als Ganzes, als Einheit der Mehrwertsteuer zu unterstellen. Davon wurde aber meines Wissens nie Gebrauch gemacht. Massgebend war aber, dass die Dienststelle als Steuersubjekt beibehalten werden kann. In diesem Zusammenhang hat mir ein Vertreter der Gemeinwesen erklärt, dass ein Steuerrechtsprofessor mit der Erarbeitung eines Gutachtens bezüglich der Dienststelle als Steuersubjekt beauftragt wurde. Dieser kam zum Schluss, dass es wohl schon unüblich sei, die Dienststelle als Steuersubjekt zu bezeichnen. Er zeigte aber auf, dass die Wahl der Dienststelle als Steuersubjekt die klar vorteilhaftere Möglichkeit ist, da in der Regel nur wenige Dienststellen steuerpflichtig würden und die vielen übrigen Dienststellen, welche zwar ab und zu einige der Steuer unterliegende Leistungen erbringen, von der Abrechnung mit der Mehrwertsteuer nicht betroffen seien. Auch der Aufwand zur Ermittlung des Vorsteuerabzugs sei viel geringer, zudem viel präziser und somit das Fehlerrisiko kleiner. Zudem könne jede Dienststelle entscheiden, ob sie nach der effektiven Methode oder mittels Pauschalsteuersätzen abrechnen können. Der Vertreter des Gemeinwesens meinte denn auch, dass man dieses Geld hätte sparen können. Ich erwiderte ihm, dass sich die Ausgabe trotzdem gelohnt hätte, da ja eine unabhängige Drittperson auch zu dieser Einsicht kam und so die noch verbliebenen Skeptiker leichter zu überzeugen seien.

4. Subventionen und hoheitliche Tätigkeiten

Ein separater Blog (Teil 2) befasst sich mit Subventionen und hoheitlichen Tätigkeiten sowie einem persönlichen Rückblick des Autors.

Die erwachsene MWST mit erstaunlichem Potential

Autor: Benno Suter, dipl. Steuerexperte, Partner EY, Leiter Indirekte Steuern Schweiz, Präsident Subkommission EXPERTsuisse, Mitglied MWST Konsultativgremium

Bei der Einführung der MWST im Jahre 1995 stand die Hypothese im Raum, dass sie einfacher zu erheben sei als die WUST, die vorher 54 Jahre ihren Dienst erwies. Im Unterschied zur MWST besteuerte sie keine Dienstleistungen. Nach 25 Jahren ist auch die MWST erwachsen, viele anfängliche Geburtsfehler konnten insbesondere mit der Totalüberarbeitung im Jahre 2010 ausgemerzt werden. Der von der Wirtschaft und Beratern geforderte einheitliche Steuersatz wurde jedoch nicht realisiert. Dieser hätte die MWST Erhebung nochmals vereinfacht. Grund genug, über die Diversifikation der MWST Sätze nachzudenken. Die Diversifikation der MWST Sätze könnte in Tat und Wahrheit zu einer signifikanten Vereinfachung des Steuer- und Abgabesystems beitragen und wäre gegen die Erschwerung ihrer Erhebung aufzuwiegen.

Welchem durchschnittlichen Konsumenten ist bewusst, dass er mit dem Kauf eines Personenwagens zusätzlich zu 7.7% MWST noch 4% Automobilsteuer und CO2 Abgaben, Biertrinker eine Biersteuer, Spirituosengeniesser eine Alkoholabgabe, Raucher eine Tabaksteuer entrichtet? Weitere Lenkungs- und Finanzierungsabgaben wie der Versicherungsstempel, die VOC Abgabe, Recyclinggebühren, Mineralölsteuer, Flugticketabgaben und weitergehende Vorschläge, wie eine Äquivalenzabgabe für nicht nach Schweizer Standards produzierten Güter führen zu einem Wildwuchs an indirekten Abgaben, welche für den Konsumenten intransparent bleiben. Lenkungsabgaben sollten jedoch beim Konsum ersichtlich sein, damit die optimale Lenkungswirkung erzielt wird. Benötigen wir wirklich feinst verästelte Abgabenabstufungen, welche auf unterschiedlichsten Bemessungswerten basieren oder würden Vereinfachungen bei den Lenkungsabgaben, die auf dem Verkaufswert gegenüber Endkonsumenten ansetzen, nicht auch vollständig ausreichen?

Als Vision steht damit im Raum, die MWST-Sätze stark zu diversifizieren, um neben der Finanzierung der staatlichen Aufgaben auch eine effiziente Lenkungswirkung zu erreichen und gleichzeitig vorgenannte Lenkungsabgaben gänzlich ins MWST-System zu überführen. Um die Komplexität der Bestimmung des MWST-Satzes nicht über alle Stufen der Wirtschaftsteilnehmer auszuweiten, sollte gleichzeitig die Netto-Allphasensteuer zurück zu ihren Anfängen geführt werden, nämlich der Wiedereinführung der Einphasensteuer, der WDUST. Diese «Waren- und Dienstleistungsumsatz Steuer» würde nur gegenüber den nicht steuerpflichtigen Personen erhoben, aber die bekannten Ortsbestimmungsregeln beibehalten, um die Kompatibilität mit der EU MWST aufrechtzuerhalten. Die Lenkungsabgaben würden nicht mehr aufgrund Gewichts, Volumenprozenten oder Flugdestinationen udgl. bemessen, sondern ausschliesslich nach Verkaufswert und MWST-Satz nach Güterkategorie. Nachteil an diesem System wäre, dass einzelne Luxusgüter (z.B. Spitzenweine) der gleichen Güterkategorie mit rein wertbasierter Steuer stärker belastet würden als heute. Die Festsetzung der diversifizierten WDUST-Sätze wäre anfänglich, d.h. beim Übergang ins Einheitssystem WDUST, ein ausgeprägter politischer Prozess, was gegen die Vision sprechen könnte. Dafür könnte eine breitere politische Akzeptanz für Vereinfachungen und Transparenz diesen Systemwechsel ermöglichen.

Steuersysteme haben eine hohe angebots- und nachfragebezogene Wirkung. Bei Gütern mit preiselastischer Nachfrage dürfte die Diversifikation der WDUST-Sätze und offene Überwälzung heute versteckter Abgaben auch zu einem erheblichen Druck auf überteuerte Import- und Binnengüter (Nettopreise vor WDUST) führen. Unter dieser Arbeitshypothese brächten diversifizierte WDUST-Sätze einen erwünschten Effekt auf die Minderung der Preisinsel Schweiz, so dass ein Teil der höheren WDUST-Sätze nicht durch die Konsumenten, sondern durch den Abbau der Übermargen aus- und inländischer Anbieter finanziert würde. Damit ist auch angesprochen, dass ein Systemwechsel zu höheren WDUST-Einnahmen führen dürfte, insgesamt aber fiskaleinnahmenneutral wäre, soweit diese Mehrwerteinnahmen mit Steuern des Einkommens kompensiert werden. Die OECD hat in der Länderbesprechung «Going for Growth» der Schweiz schon 2013 empfohlen, indirekte gegenüber direkten Steuereinnahmen relativ zu erhöhen. Damit könnten positive Impulse auf Arbeitseinkommen sowie Investitionen und damit zusätzliches Wirtschaftswachstum ausgelöst werden.

Nach 25 Jahren MWST ist die Zeit reif, neue Visionen zu prüfen und gewissermassen wie im Erwachsenenleben mit der Karriere der MWST durchzustarten.

25-Jahre MWST

Autor: Raffaello Pietropaolo, Leiter Hauptabteilung MWST,  Vizedirektor ESTV

«Die Warenumsatzsteuer ist out, jetzt kommt die Mehrwertsteuer». Mit diesen Worten kommentierte der Tageschaussprecher Hansjörg Erny das Abstimmungsergebnis vom 28. November 1993. Mit 66,7% Ja-Stimmen wurde die Einführung der Mehrwertsteuer in der Schweiz angenommen.

Heute ist die Mehrwertsteuer 25 Jahre alt. Gemäss einer Studie der Weltbank hat man in der Schweiz im europäischen Vergleich mit acht Stunden pro Jahr den niedrigsten Zeitaufwand zum Abrechnen der Mehrwertsteuer. In Deutschland braucht man dazu 43 Stunden und der durchschnittliche Zeitaufwand in den anderen europäischen Ländern beträgt 68 Stunden. Was sind die Gründe für diesen Spitzenwert bei der Schweizer Mehrwertsteuer?

Das Fundament dazu wurde im Jahr 1995 gelegt. Die ESTV musste mit einem Kraftakt innerhalb von 13 Monaten die neue Steuer einführen. Der Informationsbedarf der steuerpflichtigen Personen war sehr hoch. Innert kurzer Zeit musste die ESTV die Steuerpraxis erarbeiten und die Unternehmen in den drei Amtssprachen informieren. Diese Zeit war für die Mitarbeitenden der ESTV sehr intensiv, aber auch spannend und von einem starken Dienstleistungsgedanken geprägt. Das Erhebungsverfahren und der Registrierungsprozess basierten zu dieser Zeit fast ausschliesslich auf Papier. 

Die Anfangszeit der Mehrwertsteuer war einerseits geprägt von der Diskussion um den Vorsteuerabzug, der die steuerpflichtige Person gegenüber der ESTV zum Kreditor macht. Diese Kreditorenstellung liess die ESTV in Bezug auf den Vorsteuerabzug eine eher formalistische Haltung einnehmen. Andererseits stellten die vielen Ausnahmen (verschiedene Steuersätze, steuerbare, ausgenommene, optierte und steuerbefreite Leistung, Subventionen) die steuerpflichtigen Personen vor grosse Herausforderungen.

Seitens der Politik und der Wirtschaft nahm um das Jahr 2000 die Kritik am Formalismus zu. Dadurch wurde ein Reformprozess ausgelöst, der über mehrere Jahre andauerte und die Entwicklung der Mehrwertsteuer in der Schweiz wesentlich prägte. Im Bericht des Bundesrats «10 Jahre MWST» vom Januar 2006 wurden dann die Weichen für eine fundamentale Veränderung der Mehrwertsteuer gestellt. Einerseits löste sich die ESTV mit der Praxismitteilung «Behandlung von Formmängeln» vom 31. Oktober 2006 vom praktizierten Formalismus, anderseits wurde am 1. Juli 2006 der sogenannte «Pragmatismusartikel» in der damals geltenden Mehrwertsteuerverordnung aufgenommen, welche den Formalismus auflockerte.

Nur zwei Jahre später erfolgte der nächste steuerpolitische Meilenstein. Am 25. Juni 2008 veröffentlichte der Bundesrat die Botschaft zur Vereinfachung der MWST. Der Bundesrat schlug dabei eine Mehrwertsteuerreform in zwei Teilen vor [vgl. Botschaft zur Vereinfachung der Mehrwertsteuer vom 25. Juni 2008, S. 6887]. Mit dem Teil A sollten die Unternehmen mit zahlreichen Vereinfachungen und über 50 Einzelmassnahmen administrativ entlastet und der Entrichtungsaufwand reduziert werden. Der Teil B sah hingegen einen einheitlichen Steuersatz von 6,1 Prozent sowie eine deutliche Verringerung der Steuerausnahmen vor.

Jede Steuerausnahme und Anpassung der Steuersätze macht das Mehrwertsteuersystem komplizierter, führt zu Wettbewerbsverzerrungen und zu zusätzlichem Aufwand bei den Unternehmen und der Verwaltung. Mit Teil B wäre die Mehrwerteuer in der Schweiz radikal vereinfacht worden und die oben erwähnten acht Stunden pro Jahr zum Abrechnen der MWST hätten noch stärker reduziert werden können. Teil B hatte aber im Parlament keine Chance. Als Folge wurde Teil A im totalrevidierten Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer vom 12. Juni 2009 umgesetzt.

In dieser Zeit wurde der Grundstein für die Automatisierung und Digitalisierung der Prozesse der ESTV gelegt. Diverse IT-Projekte wurden in diesen Jahren in die Wege geleitet, die im Jahre 2015 zur Einführung der Online-Abrechnung im Portal «ESTV SuisseTax» führten. Deklarierten im Jahre 2015 8,5% der Steuerpflichtigen die Mehrwertsteuer online ab, sind es heute schon über 60%, Tendenz steigend. Aufgrund dieser positiven Entwicklung und der Verbesserung der Online-Abrechnung mit der Applikation «MWST-Abrechnung easy» hat die ESTV den Versand der Papierabrechnung per 31.12.2020 eingestellt. Nur in Ausnahmefällen kann die steuerpflichtige Person die Papierabrechnung bei der ESTV verlangen. Im Vergleich zum Jahr 1995 ist zudem der Anmeldeprozess heute voll digitalisiert und erfolgt ausschliesslich über die Plattform «ESTV SuisseTax» der ESTV.

Für ein gut funktionierendes Steuersystem braucht es aber auch Menschen. Die erwähnten Reform- und Verbesserungsprozesse haben auch das Verhältnis zwischen den steuerpflichtigen Personen und der ESTV positiv verändert. Dies wiederspiegelt sich in der Partnerbefragung, welche die ESTV im Jahre 2019 bei den steuerpflichtigen Personen durchgeführt hat. Die Mitarbeitenden der ESTV erhalten dabei sehr gute Noten und werden als freundlich und kompetent wahrgenommen. Bei Mehrwertsteuerkontrollen fühlen sich die steuerpflichtigen Personen durch die Inspektoren der ESTV respektvoll behandelt. Interessant ist auch die Feststellung, dass die kompetente Beratung der Inspektoren der ESTV geschätzt wird. Diese Resultate sind sehr erfreulich und zeigen auf, dass der Dienstleistungsaspekt bei der ESTV in den letzten Jahren wesentlich an Bedeutung zugenommen hat.

Im europäischen Vergleich hat die Schweiz die tiefsten Mehrwertsteuersätze. Interessant wird sein, wie sich die Mehrwertsteuersätze in der Schweiz in Zukunft entwickeln werden. Insbesondere die Folgen der COVID-19-Krise werden den Druck auf die Mehrwertsteuersätze erhöhen. Bei dieser Diskussion darf man die Bemühungen des Bundesrates nicht vergessen, die MWST in der Schweiz mittels Einheitssatz zu vereinfachen. 

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die oben beschriebenen Projekte, Reform- und Veränderungsprozesse dazu geführt haben, dass für den Grossteil der Unternehmen der administrative Aufwand in Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer überschaubar ist und die ESTV und die Mitarbeitenden der Hauptabteilung Mehrwertsteuer einen sehr guten Ruf geniessen. Was man über 25 Jahre aufgebaut hat, muss man aber auch pflegen und weiterentwickeln. Im Rahmen der Umsetzung der E-Government-Strategie des Bundes wird die ESTV daher die digitale Transformation in den nächsten Jahren vorantreiben. Die Komplexität der Mehrwertsteuer ist heute mit den Steuerausnahmen und den verschiedenen Steuersätzen verknüpft. Eine radikale Vereinfachung der MWST lässt sich aber nur erzielen, wenn diese Ausnahmen aufgeboben werden und ein Einheitssatz eingeführt wird.

Letzte Änderung 01.03.2021